Por Alejandro Salomón, Director
Ejecutivo de la Escuela Nacional de Inteligencia en Agencia Federal de
Inteligencia (AFI) de la República Argentina.
El
ya muy prolongado problema de inseguridad que padece la totalidad de la región
ha llevado a practicar un sinnúmero de reformas que abarcan un amplio barrido del espectro ideológico,
pasando desde medidas que se identifican con la derecha, como la mano dura o
tolerancia cero (generalmente mal entendido este último término); hasta
aquellas que se identifican con los sectores más de la izquierda, como el abolicionismo penal, o el
garantismo, también mal entendido y peor aplicado por algunos jueces.
El
Sistema Penal está conformado por tres subsistemas: policial, judicial, y
penitenciario. En toda reforma que se intenta siempre se focaliza el policial, y esto tiene una explicación. El Subsistema
Judicial es una estructura con su propia autonomía, y una burocrática muy rígida.
Cualquier reforma que se intente requiere necesariamente su consentimiento, y
como dice Dick Morris, “nadie cambia un sistema que lo emplea, le paga el
sueldo y no lo hecha”.
Con
respecto al Subsistema Penitenciario, cualquier reforma en éste es muy onerosa
para las arcas públicas. En términos estrictamente electorales no hay peor
plata que la gastada en el subsistema penitenciario, aunque esto se convierte
en un grave error en el largo plazo; esté subsistema no es visible para la mayor
parte de la ciudadanía, pues se desconoce (y para la mayoría poco importa) por
completo lo que pasa adentro; y por último, tampoco
impactará en lo inmediato en la seguridad, pues una mejora en los
niveles de resocialización de las personas privada de libertad solo tendrá
impacto al finalizar la pena, generalmente después de largos periodos de
encierro.
Así,
nos queda el subsistema policial que es el objeto preferido de todos los
intentos reformistas ya que estos tienen
alta visibilidad, pues la policía es una de las instituciones, junto con la
escuela, con mayor contacto con el ciudadano. Por otro lado, toda reforma en
ella promete resultados en el corto plazo, y por las características de
verticalidad y disciplina (y la prohibición de sindicalización) es la que menos
resistencia opone a los cambios, aunque no los comparta. Es así, el subsistema
ideal para practicar reformas son las policías.
Lo
expresado en el párrafo anterior no puede, ni debe ser interpretado como que no
son necesarias las reformas en el subsistema policial. Son necesarias, hay que
hacerlas, pero las razones fundamentales para llevarlas adelante forman parte
de otro capítulo. Por ahora solo me limitaré a tratar de abordar en su total
complejidad la naturaleza de las
reformas que se requieren.
Existen
dentro de las Fuerzas Policiales tres importantes esferas: “la institucional”
(valores); “la organizacional” (estructura); y “la profesional”(intereses). La
primera de ellas, la institucional tiene que ver con los valores a los que
sirve la policía, aquellos que tiene que ver con el mandato policial explícito,
es decir, los valores que la sociedad asigna a su institución policial. En este
sentido, es poco común obtener una
definición clara y pública de las finalidades de la policía. Decir “dar
seguridad” es demasiado ambiguo y no nos sirve por carecer la expresión de la instrumentalidad necesaria para avanzar en la
organización y la profesionalización de la fuerza. Por ejemplo, la escuela
trasmite saberes, pero esto puede estar dirigido (en una variación de grados) a
promover la igualdad o a conformar una elite. El sistema de salud se orienta (también
en una variación de grados) hacia la prevención o a la cura. Las fuerzas
policiales aplican la fuerza pública. ¿Hacia dónde prevalece la aplicación de
la fuerza: ¿la prevención o la represión del delito? Esta conceptualización es importante. Generalmente cuando se consulta, quienes diseñan las políticas públicas en esta
área dicen que su orientación está dirigida a la prevención del delito (es lo
políticamente correcto). No obstante siempre es conveniente testear las
finalidades públicamente declaradas
midiéndolas con la vara de las prácticas efectivamente prescriptas (no
contemplamos acá las ilegales). Así analizadas, se percibe con facilidad la
conformación de una estructura más
abocada a la represión que a la declamada prevención.
La
institucionalización es quizás la esfera
menos trabajada, y debería ser el punto de partida de toda política pública de
seguridad que pretenda una reforma en las fuerzas policiales. Tener con
claridad cuáles son los valores que se le asignan socialmente a la policía es
lo que permitirá avanzar sobre el diseño de “la organización” de trabajo, que
consta de dos caras: la formal (estructura, organigrama, recursos humanos y
materiales; e informal como conjunto de comportamientos y normas observables
según las cuales la organización funciona realmente.
Existe
aquí un vínculo directo entre institucionalidad y la organización, pues de la primera se desprenden los valores que,
al menos en teoría, deberían definir y verses reflejado en la organización necesaria para alcanzar
determinados objetivos: la baja de la
criminalidad. Esto valores, según cada sociedad, cultura y sistema político y
administrativo, pueden corresponderse con estructuras militarizadas, al estilo de la
Gendarmería Francesa, la Guardia Nacional Española, Carabineros de Italia, etc.;
o por el contrario, con una estructura civil al estilo de las policías
anglosajonas de Inglaterra, de Gales o
los EEUU. Lo peor que nos puede pasar (y que es lo que nos pasa), es tener una
determinada institucionalidad (valores) y que se pretendan desarrollar estructuras
que no concuerdan, ni se corresponden con ellos. En este sentido se ha
convertido en un paisaje común ver estructuras militarizadas tratando de
implementar programas de prevención comunitaria.
Una
vez definida la institucionalidad (valores) y la organización (trabajo) es
donde se puede empezar a pensar y trabajar la tercera esfera, “la
profesionalización”, lo que significa al menos definir el perfil de aspirante,
el método de selección, la formación
inicial y la formación específica necesaria para el desarrollo del plan de
carrera. Muchos de los intentos
reformistas suelen empezar precisamente por este último aspecto: la formación
inicial y específica. No hay duda de que una mejora en la formación y
capacitación es un elemento elemental para alcanzar mejores niveles de
seguridad ciudadana. Pero lo que no podemos perder de vista es para que
organización (estructura) y para que institucionalidad (valores) queremos
profesionalizar (selección, formación, carrera, etc.).
En
los últimos 18 años ha habido importantes modificaciones en la formación policial, muchas de ellas
representan grandes esfuerzos y muy loables intenciones. La mayor parte de las
organizaciones policiales argentinas pasaron de ofrecer “cursos de oficiales” a brindar como requisito obligatorio para el ingreso tecnicaturas superiores o universitarias, la mayorías de
ellas articuladas con carreras universitarias. Estos esfuerzos en la formación
inicial, dotando al aspirante de un pensamiento crítico y los fundamentos
científicos que lo obliga a cuestionarse la forma en que ciertas taras son
realizadas, una vez en actividad choca rápidamente con estructuras
militarizadas donde una cadena de mando fuertemente disciplinada no le da espacio
a opinar, y menos aún, proponer modificaciones, actitud que son considerada
rápidamente como graves faltas a la disciplina por sus superiores. Se
profesionalizan agentes policiales
pensando en una institucionalidad que no es tal, para ser insertados en una organizaciones que
nada tiene que con lo real. Así, el conflicto interno en la organización es
inmediato.
El
problema en la profesionalización se
complica aún más cuando no se tienen en cuenta la clara diferenciación de las
funciones policiales: “Seguridad” (prevención), “Investigación” y “Orden Público”.
Esta clasificación debería ser tenida en
cuenta desde el proceso inicialen la selección del personal que será destinado a
cada una de estas funciones, pues los perfiles y formación que se requieren son completamente diferentes
para cada caso. Piénsese que, al menos en un modelo de policiamiento civil, el efectivo que se lo prepara para la prevención
debe generar empatía, ser altamente sociable, y adaptarse a estructuras más horizontales y
colaborativas.
Se le pide un contacto muy cercano con la ciudadanía, debiendo
así reconocérsele elevados niveles de discrecionalidad. Este perfil es exactamente todo lo contrario del efectivo
destinado a los cuerpos de orden público, quienes, por su necesaria
características militarizadas, deben
contar con una rígida disciplina y adaptarse a estructuras fuertemente
verticalizadas, distante de la
ciudadanía y con nulo espacio de discrecionalidad. Por otro lado, el efectivo
de investigaciones requiere ser una persona con pensamiento crítico, analítico, deductivo, adaptado a estructuras complejas y
con una amplia variedad de demandas provenientes de distintos niveles y
ámbitos.
La
importancia de la formación, tanto inicial como específica, de los miembros de
las organizaciones policiales es un aspecto fundamental para la mejora de la
seguridad ciudadana, pero este no es el punto de partida. Y menos aún puede
pensarse que los graves problemas de inseguridad pueden tener solución sin
abordar hacia adentro del subsistema policial las muy distintas especificidades
que vienen dadas de las diferentes funciones, ni tampoco se podrá tener éxito
si no son abordados también los otros dos subsistemas: justicia y
penitenciario. Estos tres subsistemas no
pueden ser abordados por separado y sin una visión integral.
